規范性文件備案審查是憲法法律賦予地方各級人大及其常委會的一項重要職權，是黨的二十大報告著力強調的一項重要任務。如何分辨哪些屬于需要備案的規范性文件，筆者結合日常學習感悟和工作實踐談一點體會。

“以定義作標尺”整體把握

規范性文件作為一個常用的法律名詞，因文件屬性、制定主體、法律效力等觀測角度的不同，在學理和法律實務中出現諸多解釋，但大抵上有廣義和狹義之分。筆者認為，人大系統的規范性文件在認識上要作狹義理解。

此概念使用者雖然多，界定者卻較少，導致長期以來實際工作中對規范性文件的判斷較難，這一窘迫局面直至2020年新修訂的《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》（以下簡稱條例）出臺而扭轉。規范性文件的定義首次被提出，從制定的主體、權限和程序、涉及對象的權利義務等方面進行了抽象的凝練概括，較為清晰地界定并勾勒出這一概念的邊界和輪廓，讓人一目了然，清晰可見，宏觀上達到了一眼識珠的效果。

“盯特征看本質”細節判斷

條例雖然在規范性文件備案的范圍上作了明確，但只局限于圍繞文件制定主體進行的粗淺劃分，并未正面回應如何準確判斷。實踐中，向人大備案的規范性文件面廣量大，涉及報備主體的多元化，文件效力的多層次，文本內容的多樣式，難以一一列舉。

撥開表象迷霧，掌握本質規律，才好作出準確判斷。甄別規范性文件可以從以下要素和特征入手。一看主體特定性。文件的制定主體僅限定于有關國家機關，既不是一般的組織、單位，也不包括國家機關的內設機構。二看文件外部性。審視文件的調整對象，不是指文件發布的對象，而是指管理內容涉及的對象，是否屬于制定機關及其所屬人員以外的公民、法人和其他組織；反之，純粹規定機關內部事務的，就不是規范性文件。三看內容規范性。即調整的事項是否涉及公民、法人和其他組織的權利義務，屬于最本質的“靈魂”特性。四看是否具有普遍約束力。不針對某一特定人，而是針對不特定多數對象。五看反復適用性。即在有效期內對同類事項均可適用，而不是只用一次。

“記特殊抗干擾”反向排除

通過反向排除，可以快速進行判斷：一是不具備規范性要排除。人事調整、內部機構設置、表彰決定以及請示、報告、會議活動通知、情況通報、工作要點等文件，明顯不具有規范性和相關特征，不需要報備。二是主體不適格要排除。政府辦公室作為內設機構，不具備對外制發帶有立法性質文件的資格，但實踐中以政府辦名義制發的文件并不少，對公民的權利和義務產生了實質影響，新條例規定此類文件雖不用備案，但仍需接受公眾的審查建議，不讓其游離于人大監管之外。

此外，公開發布是文件對外生效的必備要件，但實踐中也遇到極少數文件僅內部上下級執行，不對外公開的情況，是否需向人大備案存在理論爭議，但筆者認為如果內容涉及公民、法人和其他組織權利和義務，也需要納入人大備案審查的范圍。